中国房地产税改革的方向、要领与路径选择-中国税务报

风月无边

中国房地产税改革的方向、要领与路径选择

作者: 贾康 日期： 2012-10-16 来源: 中国税务报

　　房产税改革问题正成为各方关注的热点。笔者认为，房产税的唯一目的并不是打压房价，实质上是通过对房产保有环节征税形成规范的经济调节杠杆，以产生多种正面效应，包括对地方政府职能转变的合理激励，以及在配套改革中改变地方政府对土地财政的过度依赖。这一改革也是优化中国税制结构和收入再分配的组成部分。

　　对于保障房与商品房（产权房）的双轨统筹，是优化房地产调控和解决目前房价过高问题的大框架，全概念的住房配置不能只靠市场。首先政策轨上的保障房供给，是政府要牵头做好的“托底”事项。对于商品房价来说，政府不应该再急着用行政手段一味按着它、强力干预它，在市场轨上政府应该主要管规划、管规则、管收税——收税不光是在交易环节收税（包括遏制炒作的对住房持有人按持有时间递延递减的交易税），而且应该在保有环节的高端收税。

　　现在为各方所关注的上海、重庆已启动试点的房产税改革，从严格概念上讲，所涉及的税种应该是指房地产税或不动产税。在中国现阶段多种因素制约之下，这一改革是在全国人大审批通过、授权国务院制定实施办法的“房产税”框架下启动的，引入了两个实质性的新机制：一是把房产税覆盖面扩大到一部分消费住房；二是要作一定形式的税基规范，确立房产评估值概念并发展其方法。虽两市试点方案细则不尽相同，但都包含向较标准的“房地产税”（不动产税）靠拢的取向。

　　我们需要联系现实生活充分认识此税可能产生的正面效应及其意义。由于与社会中的既得利益格局有非常密切的关系，这项改革十分复杂、非常敏感、牵动感情，存在公开的和内部的激烈争论。笔者认为应该推动相关的理性探讨，寻求有利于社会、民族长远根本利益，又有益于较短期经济运行趋向平稳健康的可行性方案，形成经得起历史考验的真知灼见与创新实践。

　　大方向与正面效应

　　可以从两个大角度作观察分析：

　　中国税制面临的突出问题，正在牵动人心和全局，呼唤改革。第一，中国的税制结构里直接税比重偏小成为突出问题。中国现在间接税比重很大，在全部税收中占比近70%（老百姓所愤愤不平的“馒头税”，就是消费品里以间接税形式存在的税负）。这种税制结构带有累退性质，即愈是低收入阶层，实际的税收痛苦程度越大，因为低收入阶层的恩格尔系数高，其收入100%的盘子里可能有60%~80%甚至更大的比重用于满足生存需要的基本消费品支出，因而不得不承受这里面所含的间接税负担。高收入阶层的恩格尔系数低得多，全部支出中购买得更多的属于发展资料、享受资料，实际的税收负担痛苦程度要小很多。与市场经济的国际经验相比照，还会发现宏观调控方面的弱点：从美国为代表的调控模式看，最明显的“自动稳定器”是联邦政府手里占整个收入盘子40%以上的个人所得税——因为有超额累进的税率设计，在经济高涨的时候，自动地使很多社会成员税负往上跳到更高的边际税率上，进而使经济降温；而在经济萧条的时候，则自动落档，落到比较低的边际税率上，进而使经济升温。然而，中国现在于这方面的类似机制还基本上无从谈起，超额累进税率只在工薪这个很窄范围里设计，对于其他的个人所得，基本就是比例税率。自2011年个人所得税改革之后，工薪收入者的纳税面由原先的28%收缩为不足7%，超额累进机制更成为十分边缘化、微不足道的状态。

　　第二，中国地方税体系不成型。1994年的财税改革建立了与市场经济配套的分税制为基础的分级财政框架，具有历史功绩。但是走到现在，针对基层困难、土地财政等问题，对分税制的抨击不绝于耳。许多人把板子打在分税制上，是打错了地方。实际上省以下体制的状况迟迟未能进入分税制状态，还是五花八门、复杂易变和讨价还价色彩非常浓重的分成制或包干制。为什么省以下迟迟不能进入分税制状态？简要分析：其一，财政层级太多，除了中央级，省以下还有4个层级，分税分不清楚。总共有19种税，不可能形成相对清晰稳定的5层级分税制。其二，地方政府没有成型的地方税体系，没有大宗稳定的主体税源和收入支柱，不得已搞出很多隐性负债。另外，必然特别看重土地批租，在招拍挂中力求把价位冲得很高，在某一任期之内把土地交易环节的收入一次性拿足，尽可能满足出政绩的需要。而以后这块地在十几届甚至二十几届政府任期之内是不会再产生一分钱现金流的。如果没有其他的制度制约和配合，这种不断创造“地王”的势头就很足，但地皮有限，从长期看一定难以为继。如果有保有环节的税收可以年复一年提供现金流，又有其他的融资条件，各方参与者的预期就都改变了，就不会动不动把土地批租冲到天价上去。所以问题的实质是，有效制度供给与激励——约束机制不足。可知中国地方税体系要从不成型向成型转变，并优化相关制度安排，需要寻找其财源支柱，这也是绕不开不动产税问题的。

　　中国上下各方都特别关注的房地产调控和收入分配状况，正在牵动人心和全局，呼唤改革。从整个国民经济看，有两个突出的问题：一个是中国房地产业的情况牵动人心与全局。房地产业与国民经济其他组成部分的联动关系一目了然。它在城镇化、工业化历史过程中必然成为经济成长的引擎，表现出广泛、长远的辐射力、影响力和支撑力。但其现实情况很容易被加入不健康的泡沫化的过度炒作因素。必须真正解决房地产业在必要调控下的健康发展问题。对此，税收不是万能的，但是要使房地产业健康发展，不考虑在房地产保有环节逐步建立一个像美国、日本等市场经济相对成熟的经济体都具有的房地产税或不动产税，又是万万不能的。不应把所有的调控任务都指望于某一个税种，比如房地产税，也不应在相关的改革实施中操之过急、动作过猛，但又不能把这样一个很明显的经济手段放在一边不加考虑、弃而不用。

　　另一个是中国的收入分配差距扩大牵动人心与全局。[政治词汇被过滤]曾指出，如不能真正走向共同富裕，我们的改革和发展就失败了。在这一方面作研究分析，可知收入分配差距的扩大，实际上是和财产分布状态的差距扩大如影随形而且相互激励的。收入差距迅速扩大，在很大程度上源于财产性收入，最主要的构成原因之一是来自于不动产财富的增值、溢价收入。这客观上需要得到一定的调节和制约。不动产税即房地产税这样一个税种，显然应该发挥收入分配方面的优化作用。

　　以上所涉及的重大现实问题都在告诉我们：在大的改革方向上，关于直接税和房地产税，我们没有其他选择，需要积极考虑如何坚定稳妥地把握这一方向往前走。

　　因此，在中国实施房地产税改革，是完成经济社会转轨与现代化的必要制度建设，将会产生四个方面值得肯定的正面效应：一是增加直接税的比重而减小中低端收入者的税收痛苦程度。二是为解决地方税体系不成型的问题而提供地方层面的支柱税种。三是促使已实施的房地产调控新政体现其应有的“治本”水准。四是优化收入和财产的再分配以抑制两极分化。因此，这一改革一举四得、一举多得、势在必行。

　　开征房地产税的可行性

　　1.中国在改革中已推出的“土地出让金”，其性质是土地使用权的价格，即凭借所有者身份对使用权持有人收取的地租；而房地产税，其性质是不动产保有环节上使用权持有人所必须缴纳的法定税负，收取者（国家）凭借的是社会管理者的政治权力。“租”与“税”两者是可以合理匹配、并行不悖的关系，不存在所谓不可克服的“法理障碍”和不可解决的“不能容忍的重复征收”问题。

　　2.前些年，在没有每隔若干年重评一次税基的房地产税制度框架的情况下，土地出让金的生成价位较高，而一旦推出房地产税，其生成价位会因交易者预期的改变而相对较低，这种差异也并不是开征房地产税的硬障碍。在渐进改革已形成“路径依赖”的情况下，我们完全可以设计“老房地产”与“新房地产”有所不同的税务区别对待办法。

　　3.中国城镇土地都为国有土地，有人认为这迥异于国外在私有土地上开征房地产税的情况，从而形成了中国特有的法理冲突。其实国有土地终极所有权与对房地产使用权持有者开征房地产税并无硬冲突，不存在法理障碍。理由是：第一，从国际经验（如英国）和海外经验（如香港）看，房地产税可以对私有、公有（英国可区分为中央政府、地方政府和公共组织等不同主体所有）一视同仁地全覆盖。第二，中国改革实践中，国有企业“利改税”的自身经验也可援引——虽然终极产权是国有的，但掌握使用权的主体（不论企业或个人）是具有自身相对独立物企利益的主体，根据客观需要完全可以在通过立法程序后，以税收手段对利益主体的利益情况施加调节，以利公平竞争或优化再分配。

　　4.开征房地产税需要有产权登记与保护、税基评估、信息管理与沟通、税收征管等方面各环节的专业力量与条件，但这也并不能成为否定开征此税可行性的理由。中国有关部门已在10个地方推行数年的物业税基模拟评估和相关工作试点，所要试验的就包括此类问题的解决方案。相关的信息系统、人员培训、评估软件和收缴管理等，都不存在硬障碍。

　　5.开征房地产税在市场经济国家有多年积累的丰富经验，中国完全可以结合本国国情与实际，借鉴吸收而形成“后发优势”。当然，中国近些年的“小产权房”、历史上形成的“经租房”等问题，是其他国家一般没有的情况，需要稳妥处理。

　　如何看待保有环节税收促进住房供需平衡和产业健康发展

　　对不动产（房地产）的相关调节，其原理上是寻求一个供需状态的合意。供需状态如果平衡，价格就不会往上猛冲。但是恰恰在不动产方面，最根本的要素——地皮，具有天然垄断、特别稀缺的性质。人类社会各中心区的地皮是最稀缺而无法增加的，必然越来越金贵。不能说按照中国960万平方公里平均下来，每个人拥有的土地还是很宽松的。实际上，所有利益相关者争夺的都是中心区、黄金地段的不动产，即他们都争取在里面享有一个份额，谁享有，谁就垄断。这样一来，垄断就造成供需长期倾斜失平。我们应力求合理地调节这样一个状态，并尽可能达到最多社会成员的基本满意。为此，必须强调双轨统筹，而且应该在高端住房保有环节征税。

　　这个税会产生什么效应？第一，想买房自住的人，会改变预期，倾向于购买更实惠、相对小户型的房子。这正好收敛了需求方面的冲劲，并提高了土地集约利用水平。第二，买房为囤在手里做自己的“商业性社会保险”的人，会考虑买房以后不再空置，而是租出去。于是在社会没有增加投入的情况下，增加了租房市场的供给，并缓和供需之间的矛盾。第三，炒房的人，会收敛自己的行为。因为这时整个社会氛围和利益相关者的心态和预期都有所改变，炒房者自然会估计风险悠着点儿，而且会考虑多数接手人是要用于自住，应多炒中小户型。这样一来，需求方整体结构变了，开发商拿了地皮后当然也会考虑更多提供中小户型，而且在自己参加土地招拍挂的环节上不能像原来想的利润空间那么大，要谨慎一点。综合起来，需求沉稳收敛了，同时有效供给增加了，总体的供需情况就会趋于更平衡、沉稳和健康，转变发展方式所追求的一些“可持续”的因素，也会注入在里面，比如土地集约利用。

　　大方向下的路径选择

　　笔者认为必须充分肯定上海、重庆两地房产税改革试点敢为天下先、在打开局面方面的重要意义和作用。这种试点体现了[政治词汇被过滤]理论里面一个非常重要的哲理，就是在方向判断了以后不争论，如要通过争论来取得共识，一百年也取得不了，不可能取得。那就必须先推动试点，先力求搭一个制度框架。试点取得经验、减少反对与疑虑、搭成制度框架以后，再考虑怎样动态优化，逐步健全完善。

　　前段舆论上有一些说法，指责上海、重庆两市的试点好像成效不大，“动静不大”：一个是税收很少，再一个是没有看到两个城市房价的急速下跌。其实对房产税试点效果的评判，不能这么表面化。因为，在上海、重庆这样的发达地区搞房产税试点，最重要的任务不是筹集收入，而是意在调节市场，影响人们的住房消费，并为省以下财税体制改革提供配套。房产税是按年可持续征收的，不要急于在目前按少数地方试点情况判断它一年可以征收多少税上来，而是要看到未来房产税的财源支柱属性将会逐渐显现。

　　还有一点，就是开征房产税，房价并不会应声而落。目前中国城镇化水平实际才40%多，以后要一路走高到70%~80%才能相对稳定。单靠一个税制不可能改变中国今后城镇化几十年历史进程中城市不动产价格上扬曲线的基本模样。但是有了这个施加于房地产（不动产）保有环节的税以后，它会使这个上扬曲线的斜率降低，减少泡沫，不会动不动就大起大落，造成对社会生活的负面冲击。试点后，两地高端的不动产，都明显出现了成交量下降，价格趋稳，这就是很明显的正面效应，是改革已体现的作用。另外上海管理部门原来多年追求的一些不动产配置方面如何优化的目标，这次通过税制的具体设计，很好地取得了实际调节效果。比如，上海有一个多年苦恼的问题——即使周边地区发展很好，大家也都愿意在城市中心区购置不动产。而这次上海方案里有一个很小的杠杆——中心区域的税率是0.6%，周边区域的税率是0.4%.就差这么一点儿，便使现在的成交大量地被引流到周边区域。管理部门对这样的效果非常肯定。这明显体现了搞市场经济要间接调控，运用规范的经济手段，而经济手段里面税收是不可忽略的政策组合工具。

　　关于推进这一改革的若干要领

　　首先，管理部门应该更开明，适当披露已搞了多年的物业税模拟试点“空转”的相关信息。各地试点具体的数据可以不披露，但是其框架完全可以披露一些信息。当公众了解大体情况以后，很多的反对意见就会不攻自破。比如有人说这项改革复杂得不得了，操作不了。而实际情况不是这样的。已做了多年的10个地区的试点，无论是沿海发达地区、东北地区还是西部，都要求对地面上所有的不动产确权之后，按照三大模式作不动产的税基评估：一种是制造业的房产、一种是商业的房产、一种是消费性住宅。三大类型都有已经形成的评估公式和技术上的一套评估方案，而且已软件化了。调查人员、工作人员只要把不动产的具体数据一一填入，给一个指令，计算机在软件支持下就会自动生成评估结果。当然这需要培训人员，需要进一步理清里面的技术细节，需要优化相关软件，但这都没有硬障碍。

　　其次，应该尽可能把政府关于未来改革的一些基本考虑作出必要的信息披露，给社会公众吃定心丸。比如，以后所有社会成员的第一套房或者家庭人均计算下来的一定标准之下的基本住房，是不被这个税覆盖的。试点中，上海方案只涉及增量，但依靠信息系统支持把新购房与原有房合并计算人均拥有面积，再对高端征税。重庆方案也是只调节高端。另外有人说，第二套房是自己给自己买了一个商业性的社会保险。这有一些道理。那么，对第二套住房能不能税率从轻？笔者觉得也完全可以探讨。如对这两点尽快形成相对清晰的原则性态度，再往下，便可讨论怎么按照支付能力原则去调节高端。对高端也不会硬要“伤筋动骨”，应该完全符合市场经济税制的“支付能力”原则，抽肥补瘦。这就是促进先富起来的阶层和低收入阶层在一个社会共同体里享受改革开放成果的和谐局面，实际上是一种共赢。总之，应该从方向、路径，到要领，认清我们应该共同寻求制度优化的基本认识，积极研讨并提出建设性的意见，支持相关管理部门在这方面更好地顺应形势，在改革中掌握好无可回避的制度创新和调控。

　　作者：财政部财政科学研究所所长、本报专家指导会成员

柳之

财政部财政科学研究所所长
贾康

日升

看了资料。