优化“说理式执法” 促进规范执法和税法遵从

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优化“说理式执法” 促进规范执法和税法遵从

2024年09月02日 来源：中国税务报

作者：宋云鹏

在稽查工作中，“说理式执法”能够有效促进规范执法和税法遵从。可以通过统一规范“说理式执法”文书等措施，进一步优化“说理式执法”。

党的二十大提出要扎实推进依法行政，党的二十届三中全会进一步提出要推动社会主义法治国家建设达到更高水平。在此背景下，笔者认为税务稽查部门应总结近年来探索推行的“说理式执法”经验，取长补短，进一步通过规范、优化“说理式执法”，促进精确执法，促进在执法中普法，促进纳税遵从，促进办案质量和效果提升。

税务稽查“说理式执法”的意义

税务稽查作为税务执法的重要环节，肩负着落实依法治税的重任。“说理式执法”是落实依法治税的重要抓手。进行“说理式执法”，向纳税人充分说明执法行为作出的理由、依据，可以有效提升稽查执法的说服力和公信力，提升纳税人的税法遵从度。

“说理式执法”是拉近征纳距离的重要桥梁。长期以来，税务稽查常被执法人员视为是单方面调查取证、确认纳税人违法事实并作出行政处理决定的过程。于是，一些执法人员在执法中往往忽视就处理处罚事项向纳税人作出解释说明，不利于案件查处和征纳关系和谐。如果采取“说理式执法”，执法对象会感受到被理解，能知晓其行为究竟错在哪里、按规定应当接受什么处理，从而更容易认可税务处理。

“说理式执法”是化解涉税争议的重要途径。近年来，随着经济社会发展，纳税人法律意识增强，税务行政复议案件数量越来越多。新修订的行政复议法强调要发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，可以预计未来税务行政复议案件会进一步增加。从过往的税务行政复议案件看，不少案件在复议机关就案件事实、涉及法律法规等进行详细解释说明后，纳税人就对处理意见予以认可，随即撤销了复议请求。推进“说理式执法”，可以有效化解争议，减少因纳税人不清楚、不理解有关规定而引发的复议案件。

税务稽查“说理式执法”的要求

说清法理。税务稽查执法，是依法行使职权，依法作出税务处理处罚决定。因此，税务稽查进行“说理式执法”，首先要说清法理。也就是，不仅要向纳税人说明案件的违法事实、如何定性、如何处罚，还要向纳税人解释其行为违反了什么规定、构成哪种违法行为。

说明事理。税务机关是在调查取证确定违法事实后才作出税务处理处罚决定，“说理式执法”要将纳税人违法行为发生的时间、手段、后果以及其他有关情况清楚告知纳税人，同时说明是否采信当事人的陈述、申辩意见及理由。

说通情理。“通情”可以促进“达理”。在税务稽查执法中，要通过把情感和道理相结合，联系案件的主客观背景以及案件发生的原因和社情民意，设身处地向纳税人摆事实讲道理，争取其理解和认可。其间，要依法行使好自由裁量权，在对纳税人违法行为的原因、手段、社会后果等客观评价的基础上，作出适当处理并说明理由。

税务稽查“说理式执法”的实践

近年来，根据国家税务总局要求，多地探索推行税务稽查“说理式执法”，从实践情况来看，效果良好。

稽查人员在查得清、取证全、定性准的情况下，才能更好地向纳税人进行“说理式执法”。因此，随着税务稽查“说理式执法”推行，稽查人员纷纷深入学习税收法律法规，仔细考量违法事实、证据水平、法律依据等案件要素，慎重作出处理处罚决定，稽查人员的执法水平和说理能力均得到提升。比如，上海税务稽查部门通过开展模拟法庭等活动，组织稽查人员围绕案件的违法事实、证据固定、法律适用等进行分析研究和攻防辩论，通过这些活动，稽查人员的法律素养、取证水平、认定准确性、沟通说理能力大幅提升。

“说理式执法”要求稽查人员在执法中说清法理、说明事理、说通情理，稽查人员只有严格按照法律规定，确保作出的行政行为符合法律、合乎情理，才能充分向当事人解释说明，才能经得起当事人的质疑。为此，有的稽查部门尝试开展“抗辩式审理”，组织检查人员和纳税人共同参与，就案件的查办和定性双方进行举证、质证，让稽查执法行为在社会监督下实施。从实践情况看，这有效减少案件查办中的廉政风险和执法过错，有效降低了稽查执法风险。

随着“说理式执法”展开，稽查执法中征纳双方密切沟通，加强彼此理解，如果纳税人对执法有异议，可以随时提出，随时得到政策辅导服务，涉税争议往往能及时得到化解。

总结规范，深化拓展

为进一步发挥“说理式执法”在促进精确执法、税法遵从方面的作用，笔者认为，考虑到现实的复杂性以及税务稽查流程的监督越来越细、越来越严，“说理式执法”有必要进一步规范。比如，多地“说理式执法”形成大量机制、指引和办法，其中有的可能缺乏上位法支持。再如，有的证据信息是否适合向纳税人说理时公开，还有待研究。当前，可以从以下几个方面着手优化“说理式执法”。

以制度建设定位“说理式执法”。梳理总结税务稽查“说理式执法”实践经验，以制度建设为主线，加强总体谋划，在充分吸收各地试点经验的基础上，统一“说理式执法”制度，在实践中不断统一思想，明确方向，紧紧围绕“说理式执法”的主旨要义，推进“说理式执法”工作走深走实。

以程序透明推进“说理式执法”。进一步明确税务行政执法说明理由的程序步骤，确定说理时间和环节。稽查部门要在具体的行政执法过程、出具执法文书等各环节明确有关说明理由的职责和义务。在全面落实《税务稽查案件办理程序规定》的基础上，主动公开执法程序，强化监督制约机制，保护纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人的合法权益，尤其要重视对行政相对人权利的保障，比如回避申请权利的保障，陈述、申辩权利的保障，司法救济权利的保障等，从而促进税法遵从。

以文书模板规范“说理式执法”。税务稽查文书是稽查部门践行“说理式执法”的重要载体，制定统一的“说理式执法”文书模板，有助于“说理式执法”规范运行。可以充分运用释法明理的方式说明税务行政行为的相关事实、理由、依据和法律责任，将“说理式执法”要求具体化、有针对性地落实在全稽查流程的文书制作上，将稽查部门对同一违法事实的描述、法律依据引用等进行统一和规范，这会有效提升税务稽查执法的精确度。

（作者系国家税务总局上海市税务局稽查局副局长、第八批全国税务领军人才学员）