土地开发投融资体系的存在的问题及几点建议

风月无边

土地开发投融资体系的存在的问题及几点建议

一、土地开发投融资体系建立的必要性和存在问题

《北京市国有建设用地供应办法（试行）》规定，土地储备机构可以依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并可以自行组织实施或者通过公开招标等方式选择有资质的房地产开发企业实施储备土地的土地一级开发，土地一级开发后的储备土地才能依照土地供应计划供应市场。在这种情况下，土地一级开发和房地产二级开发将由不同的开发主体完成。土地一级开发企业仅拥有土地开发权，而没有土地的其他产权，不能进行抵押筹措土地开发所需资金；同时，受央行121号文件的限制，土地储备贷款必须实行土地抵押，且期限不能超过2年。而土地储备和一级开发均需要投入大量资金，目前全国各地尚未探索出稳定可靠的融资渠道和融资模式，这就制约了土地储备和一级开发工作的开展，影响了政府土地储备计划和城市土地供应计划的顺利实施，与政府利用土地供应调控房地产市场的目标产生了巨大矛盾。

（一）土地一级开发投融资目前存在的主要问题

1、政府实施土地储备政策的目的不仅要实现政府对土地稀有资源的管理和控制，实现土地资源最优化利用，而且要通过土地储备和供应来实现对房地产市场的宏观调控。但由于目前缺少足够的土地开发资金保障，投融资不成体系，使土地开发滞后，或者是开发完成后因回收资金的压力而急于上市出让，从而无法实现通过储备土地进行房地产市场宏观调控的目的。

2、政府、原土地使用者和土地一级开发企业在土地一级开发过程中各自的定位、责任、权利、收益和所承担的风险不明确，导致土地一级开发投融资主体不明确，权属关系不到位、责权利不清、相关的政策法规不配套，致使投融资措施不得力，投融资体系不健全。同时也造成原土地使用者的不平衡，造成征地拆迁的困难和矛盾，土地一级开发企业也缺乏积极性。

3、目前投融资体制单一、融资渠道不畅，相关政策法规不完善和不协调等严重制约了土地一级开发的顺利进行。例如相对于土地一级开发周期和进度而言，银行贷款期短，贷款时序不灵活，缺乏对土地一级开发明确的贷款政策和支持等。

4、土地一级开发资金的需求量大，占用时间长，流动性差，使用集中，致使土地一级开发企业资金严重不足。

5、土地一级开发过程中征地拆迁费用占的比例很高，征地拆迁费用都发生在一级开发的前期，且需要一次性支付；同时开发企业负责征地拆迁难度也日益加大，直接影响开发进度和开发周期，增加资金回收的风险，甚至影响国家的安定和社会的和谐。

（二）土地一级开发投融资体系建立的必要性

城市建设和土地一级开发是一项需要巨额资金、须有序进行的复杂工程，能否筹集足够的资金和选择有效的投融资模式是直接关系到开发成败的关键的决定性因素。目前土地一级开发缺少资金保障，缺乏配套的政策和措施，投融资不成体系，这与所面临的任务和机遇形成巨大的反差和矛盾，使土地一级开发质量下降甚至停滞不前。这些都迫切需要尽快建立和完善土地一级开发的投融资体系。

二、土地开发投融资体系建立的若干建议

（一）建立政府的土地储备基金制度（专项资金）

土地储备基金的建立应强调政府的主导作用，强化财政政策的支持。土地储备基金不同于一般的基金，它既是投融资体系建立的基础，同时也是顺利进行城市建设和土地一级开发所需资金的基本保证。土地储备基金应是专款专用的一种基金，其来源和使用都应有明确的规定。

土地储备基金的主要来源：

1、土地收益（包括土地出让金和土地增值部分）；

2、财政拨款；

3、法律法规允许范围内的公共基金的有偿使用；

4、政策性银行对政府在城市建设和土地开发中所需资金的有偿支持；

5、其它来源。

土地储备基金的主要用途：

1、重大项目市政基础设施和公共配套建设的资金来源；

2、需要财政支持和贴息的重大项目的资金来源；

3、需要政府垫资进行征地拆迁的重要的土地开发项目的资金来源；

4、北京市引进高科技项目、重点招商项目的资金来源；

5、其它用途。

（二）采取净地开发，减少土地一级开发融资压力

政府在投融资方面的主导作用还体现在一些重点或特殊项目上，由政府负责组织完成征地拆迁安置和补偿，并垫付所发生的费用。征地拆迁后的净地交由土地一级开发企业进行市政基础设施配套和公共设施配套建设，形成熟地后进行储备或出让。

土地一级开发中征地拆迁，涉及到政府土地所有者和原土地使用者之间的关系，政府参与有利于解决征地拆迁中出现拆迁难和“城中村”等问题，有利于土地一级开发按计划顺利进行。同时政府组织征地拆迁并垫付资金，能更有效地促进征地拆迁的实施，确保原土地使用者的足额补偿，减少资金占用时间和使用风险，降低土地一级开发的资金压力、融资成本和融资风险。

（三）给予土地一级开发企业到位的权属证明，拓展融资渠道

土地一级开发是随着经济发展和社会分工逐步细化而出现的一种新的开发方式，土地一级开发权也是随着土地一级开发的产生而衍生出来的一项所有权权能。土地一级开发企业通过竞标或政府授权方式获得土地一级开发权。从土地一级开发实践需要和完善权属体系的角度来看，设置土地一级开发权是非常必要和有意义的。土地一级开发权的设置，有利于明确政府和土地一级开发企业的权利、义务、风险和收益；有利于完善土地一级开发体系；有利于土地一级开发与资本市场的对接；有利于政府构建完整的土地一级开发项目建设审批程序。

政府作为土地的所有者，应给予土地一级开发企业进行土地开发的权属证明，该权属证明应为银行承认的权属证明，在权属证明方面，政府印订“土地一级开发权证书”并颁发给开发实施单位。可以据此进行抵押贷款，实现与资本市场对接，为土地一级开发建立畅通的融资渠道。

土地一级开发中征地拆迁资金一般占总投资的50%以上，如果政府负责此部分资金，同时负责完成项目的大市政配套，则土地一级开发企业负责的资金比例为总投资的40%-50%。企业的最低自有资金比例为30%-35%，不足部分可以通过政府给予的权属证明进行银行抵押贷款，企业的资金压力减少，银行的风险降低，有利于土地一级开发的进行。政府对征地拆迁的垫资部分计入总成本，由土地一级开发企业有偿使用，土地出让后，土地收入缴纳出让金后优先偿还垫资部分（包括垫资额和所发生的利息），之后补偿企业开发成本（包括企业投入和银行贷款本金和利息）。

（四）明确土地出让增值部分的分配，加强资金控制和监管

土地出让增值部分是土地出让收入扣除经政府审核确定（根据政府审核批准的综合实施方案确定）的成本（含土地出让金）后剩余的部分。在土地出让前应明确土地出让增值部分“政府、原土地使用者、一级开发企业”三者的分配原则和比例。

市场化运作过程中，政府也要发挥其主导作用。一方面政府要加强对成本的审核、控制和全过程监管，建立收益合理分配制度。对于土地出让增值部分，可以按照投资主体和收益主体实行“利益共享、风险共担”的原则，将增值部分按比例进行分配。分配给一级开发企业的增值部分作为补充给企业下一轮的土地一级开发资金，对该部分资金实行封闭运行、专项使用、专户管理、全过程监管。

（五）建立其他融资渠道和融资模式

目前全国各地都在积极探讨土地一级开发可行的融资渠道和融资模式，主要的融资方式有：财政拨款、银行贷款、土地信托、土地基金、土地债券、利用住房公积金、社会保险基金、离退休基金、养老基金等、土地资产证券化、企业或企业联合体融资、招商引资、项目融资、国外融资等。目前这些方式都存在一定的局限和政策法规的不完善，无法成为土地一级开发持续稳定长期的投融资模式。尽管如此，以上渠道和模式通过不断的完善和政策法规的支持将成为可行的或起补充作用的投融资模式。

汇滨垂钓

谢谢楼主的理论。