房地产税收改革对地方政府的影响效应分析

许仙

房地产税收改革对地方政府的影响效应分析 　　一、前言

    　（一）房地产税的基本范畴

    　房地产税收是一类十分古老的税收形式，其起源大体可以上溯至农业经济文明兴起、国家产生，土地和房屋开始作为一种主要的财富或获取财富的手段的时候。所谓房地产税收，是指公共主体对非公共主体所拥有的房地产产权或者凭借房地产产权从事经营活动而得到的土地财富进行无偿性、强制性的征收活动。房地产税收的课税客体既包括独立存在的土地，也包括独立计税的房屋等土地改良物，还包括房屋与土地的共生体，通常被称为房地产。课税环节既包括房地产的持有，也包括房地产产权交易和取得（出售、出租、抵押、继承和赠与等）[1]。按照房地产经济学对房地产的分类习惯，我们可以根据课税物的不同把房地产税收这个总概念细分为以下几个概念：

    　1、广义土地税。不仅包括土地本身及其提供的服务的课税，也包括对土地之上的建筑物、构筑物等土地改良物所课征的税赋(如房屋税、土地改良税)，对土地或土地改良无交易行为的课税(如契税、印花税)以及对土地的不当利用行为课征的税赋(如空地税、荒地税等)。可见，广义土地税与上文定义的房地产税收是同一概念。

   　 2、狭义土地税。是指针对土地实体本身或其提供的服务所课征的税赋，如地价税、地租税和田赋等。

    　3、房屋税或房产税。指单纯以房屋及其产权交易为课税对象的房地产税。

    　4、狭义的房地产税。以房产与地产的共生体为课税物所征收的税赋。比如，在我国内地，如果把房屋与土地作为一个统一体开征财产税，则该税种成为房地产税。由于此概念并不包括对土地的课税，因而是一个狭义的房地产税收概念。

    　（二）相关文献回顾

    　关于房地产税对政府财政收入的贡献方面，部分学者做出了研究。安体富依据2003和2004年中国统计年鉴的数据计算出，2002年我国房地产行业缴纳税收333.765亿元、占当年税收总额16996，6亿元的3.73%，2002年我国房地产行业贡献GDP达2098.2亿元，占当年GDP总额104790.6亿元的2%，得出我国房地产行业在税收上进行了超额的贡献的结论[2]。韩凤芹在文献中指出，据测算，1993—2000年，房地产税占我国地方财政收人的比重最低为3.46%，最高不过7.23%[3]。而我国地方政府很大一部分收入是来自土地出让金和与土地、房地产相关的各种收费，且各行其是，极不规范，几乎完全是预算外运行。而在很多发达国家，地方财政收人主要来源一般都是以房地产税为主的财产税，并与消费税、所得税构成了一个国家赋税结构中的三大支柱。不仅如此，以税收形式来体现的财政收人在正常的预算管理和监督条件下，从征收到使用都容易实现规范和透明。很多学者指出，地方政府是房地产业高速发展和房价上涨的推动者。由于房地产业对GDP增长的贡献大，而且满足了地方政府追求形象工程、政绩工程的需要，再加上地方政府掌握着本地土地批租的权利，对本届地方政府而言，就有产生短期行为的动机和能力。韩凤芹指出，地方政府虽然寅吃卯粮，侵犯了下一届政府的利益，但本届政府却可获取并支配土地收益来创造工作业绩，所以地方政府一定程度上也成为高房价的支持者。一些学者指出，地方政府也是高房价的支持者。也有学者尖锐地指出，土地出让金收取方式改变未必会使房地产商减少的成本“转嫁”为房价的降低，甚至能否实现第一步的效果都令人怀疑，因为众所周知，目前土地已成为地方政府重要的财政来源，业内权威媒体曾报道说，有地方政府为哄抬土地拍卖价格，居然让开发商托市。此种背景下，即使租金一次交付和分年缴纳是“背着抱着一般沉”[4]，地方政府也会千方百计地使短期利益最大化。

    　二、地方政府目标函数的假定

    　在我国土地公有的基本前提下，地方政府作为当地土地资产的实际所有人和土地使用权转让的实际受益人，是地方房地产市场的重要参与者。房地产税收改革从公共政策层面来看，是政府新的制度产品供给，涉及到房地产各参与主体利益的重新划分和分配，也必将影响到地方政府的切身利益。并且，各方利益之间的改变能否实现新的均衡，也将是房地产税收改革的关键。地方政府作为一级利益主体，必然有其自身的利益和目标。地方政府的目标具有多重指向性，我们假定地方政府的整体目标是其经济目标、政治目标和社会目标的函数，表示如下:

    　其中：为地方政府总目标；为地方政府经济目标；为地方政府政治目标；为地方政府社会目标。

    　地方政府的经济目标即指地方政府力图通过提高资源配置效率，实现经济增长，从地方政府作为利益主体的角度，可以理解为实现地方财政收入的最大化。

    　地方政府的政治目标指地方政府期望其所提供的制度安排及所产生的效果能够得到来自上级政府和当地政治势力支持的最大化，从而稳定政府工作人员的政治地位或谋求更大的政治发展。

    　地方政府的社会目标是指地方政府提供的制度安排及其产生的效果，主要包括社会满意度的提高和民生目标的实现。

    　地方政府的三个子目标之间有时是相互冲突的，这样的例子在现实中并不鲜见，部分地区经济高速发展的同时社会问题也日益突出就是最好的佐证。以地方房地产业发展和房地产税收改革为例，我国住房体制改革之后，房地产行业实现了超速发展，凡是房地产市场发展较好的地区，当地的GDP水平也较高，地方政府通过土地出让、税收等手段实现了地方财政收入的最大化。同时，推动房地产行业的发展成为地方政府“制造政绩”和所谓的“经营城市”的一种手段。但另一方面，部分地区房地产市场的非理性发展又产生了诸多的社会问题，如乱占耕地的同时伴随着土地资源的闲置、浪费，地价、房价的飘升加大了普通市民的购房负担等。中国经济经过改革开放以来近30年的高速增长，取得的成绩为世界所瞩目，但同时也产生了大量的社会问题。新一届的中央政府将改善民生问题提高到了科学发展和建设和谐社会的战略高度，关于治理高房价的问题屡屡出现在各级政府的报告和文件中。

    　三、房地产税收改革中来自地方政府的约束

    　对于我国中央政府所主导并推进的房地产税收改革，客观上出现了“两头热、中间冷”的局面。中央政府积极主导，人民群众满心期待，而作为房地产税收改革的利益相关者之一的地方政府却似乎显得很冷淡。此次房地产税收改革中，地方政府将面临利益格局的重大变化，必须要考虑到地方政府短期与长期财政收入、发展目标等因素的平衡问题。作为一个有着自身利益考量的利益主体，从维持财政收入稳定增长的角度来看，除非土地年租金及房地产税的贴现总值不低于其任期内的土地批租收益，否则地方政府将缺乏推进房地产税改革的积极性[5]。在房地产税收改革的推进和改革过程之中，如何处理好来自地方政府的约束问题，将是影响房地产税收改革能否顺利推进并达到预期效果的关键因素。处理这个问题，首先需要分析一下现阶段地方政府来自房地产行业财政收入的构成情况。

表1  1997-2005年不动产税费占地方财政收入的比重
                                                                      单位：亿元

资料来源：根据《中国财政年鉴（2004）》、《中国财政年鉴（2005）》、《中国财政年鉴（2006）》统计整理。

    　由上表可知，房地产开发企业土地出让金连续多年出现大幅上涨，尤其是在2000年以后，在地方财政收入中一直达到两位数的比重，事实上成为了地方政府的“第二财政”。土地资源是稀缺的不可再生资源，但在一些地方却成为地方政府创收、打造政绩的重要工具。并且土地出让金制度在各地运行的极不规范，很多是预算外运行，对中央政府而言，几乎处于失控状态。该表还反映出，虽然地方政府的土地转让收入在1997年之后实现了加速增长，但保有期间的相关税费水平在这些年中基本没有变化，并且在地方财政中所占比重也较轻。

    　虽然目前我国各地所广泛使用的土地出让金制度带有明显的短期特征，但为地方经济建设筹集了大量的资金，解决了当下政府在建设资金上的瓶颈问题，对地方经济的发展起到了积极的作用。房地产市场价格上涨对地方政府的好处在于：一是增加地方政府的财政收入。房价上涨，导致土地价格上涨，地方政府通过出让土地获取更多的土地出让金，同时，房地产企业利润上升，政府税收收入增加。二是因为房地产行业对其他行业具有很大的带动作用，房价上涨，房地产市场繁荣可以带动其他行业发展，使地方经济短期繁荣，在我国现行的行政体制和政绩评价体系下，地方政府政策具有很强的短期性激励，地方政府热衷于通过房地产市场的繁荣来获取短期政绩和地方政府领导人的晋升机会。

    　此外，在很多城市的房地产开发企业中，地方政府出资的国有房地产公司占有重要地位，这些公司在获取房屋建设用地、政府资金支持等方面都具有很大优势，而且市场占有率较高。地方政府在决策时，往往会照顾这些政府公司的利益，而不能在市场监管过程中真正保持中立，执行中央有关政策的力度也大打折扣。

    　四、房地产税收改革对地方政府行为目标和模式的影响

    　依据国际上的经验，我们有理由相信，房地产税收改革对地方政府的行为目标和模式将产生深远的影响。结合前文对地方政府目标函数的设定，在此将之归纳为如下几点:

    　第一，从长远来看，房地产税收改革有助于地方政府向其正确的角色定位转变。地方政府应该服务于一方民众，是地方公共产品和公共服务的提供者，并借助其所提供的公共产品和公共服务的数量和质量获取相应的财政收入以满足自身发展。

    　结合政府目标函数分析此过程如下：地方政府通过提供优质的公共产品和公共服务来提升本地投资和居住环境，从而可以获得更多税收收入和租金收入，使总目标函数中的经济目标借助社会目标的最大化而实现其自身的良性最大化，在这两个最大化的基础之上，自然可以实现政治目标和总目标的最大化。中央政府对地方官员考核指标体系的改变，如注重绿色GDP、民生满意度等也恰好体现了这一点。

    　第二，房地产税收改革可以改变地方政府对土地资源滥用、“寅吃卯粮”的现状[6]。土地年租金制和房地产保有期间的房地产税可改变地方政府获取土地收益的模式，每届政府收取当年的土地收益，财政收入稳定，土地资源的滥用和过度开发将得到很大程度的遏制。同时，伴随着房地产税收改革，税收作为一种政府调控房地产市场的手段将发挥越来越大、越来越有效的调节作用。

    第三，房地产税收改革是实现财政分权，使地方政府“财权”与“事权”相统一的必然选择。房地产税收改革的目的之一即是充实地方财政，开征的房地产税将成为地方政府的主体税种，它具有非常独特的天然优势，包括税基宽且具有非流动性、不可隐藏性、征管效率高等。房地产税一旦顺利地过渡成为地方政府的主体税种，则不仅有利于扩大政府的财政收入，而且有利于政府将更多的税收用于土地开发和本地基础设施建设的总体提升，从而形成如第一中所分析的良胜循环机制，既带动区域城市发展，又提高地方财政收入。

参考文献：

　　[1] 陈多长.房地产税收论[M].北京：中国市场出版社，2005.1-3.
　　[2] 安体富，王海勇.长期战略选择:重构促进房地产业健康发展的租税费制度[J].济研究参考.2006(59):c2，c3.
　　[3][4] 韩凤芹.开征房地产税对房地产业的影响闭宏观经济管理.2005(5):32.
　　[5] 蔡红英.房地产税的国际比较与借鉴[J].税务研究.2006(3):85—87.
　　[6] 陈多长.房地产税收论[M].北京:中国市场出版社，2005.1-3.233—234